兩會前瞻：農村土地制度改革如何讓“沉睡的資本”活起來？

　　2015年兩會召開在即，被兩會代表委員們捂熱多時的關于農村土地制度改革的議案提案也快公之于眾了。如何通過市場化手段，激活被長期壓抑的土地、資金等生產要素和農村產權，讓農村“沉睡的資本”得以“活”起來，并不斷加強農村法治建設，預計會成為今年全國兩會熱議的話題。

　　據新華社報道，2月27日，全國人大常委會經表決，決定授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規(guī)定。這也意味著，土地管理制度改革真正進入試點階段，將提高被征地農民分享土地增值收益的比例。

　　上述《決定》明確提出，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域內可允許存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價；明確宅基地使用存量建設用地的，下放至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批，使用新增建設用地的，下放至縣級人民政府審批；合理確定土地征收補償標準，安排被征地農民住房、社會保障，符合條件的被征地農民全部納入養(yǎng)老、醫(yī)療等城鎮(zhèn)社會保障體系。有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式，由農村集體經濟組織經營等。

　　農村土地制度改革試點工作將主要集中在縮小征地范圍、農村集體經營性建設用地入市流轉、農村宅基地入市流轉三個方面，而地方政府主要有較高熱情參與的試點，則是后兩項，即農村集體經營性建設用地流轉和農村宅基地入市流轉。但實際**終能夠直接入市流轉的農村土地可能無法滿足地方政府的“胃口”。

　　國土資源部部長姜大明2月25日向十二屆全國人大常委會第十三次會議作說明時還強調，“試點行政區(qū)域在現階段不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，宅基地退出實行自愿有償，轉讓僅限在本集體經濟組織內部，防止城里人到農村買地建房，導致逆城市化問題。”

　　這也說明了國土資源部等有關部門“審慎穩(wěn)妥推進”的態(tài)度，在外界看來暫時回歸“保守”。

　　作為這一改革試點的“風險管控”措施，試點行政區(qū)域只允許集體經營性建設用地入市，非經營性集體建設用地不得入市。“入市要符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的條件。入市范圍限定在存量用地。同時建立健全市場交易規(guī)則，完善規(guī)劃、投資、金融、稅收、審計等相關服務和監(jiān)管制度。”姜大明說。

　　早在2014年12月2日，中共中央總書記習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議，審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(下稱《意見》)，并確立土地改革的三條底線，即“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破，以及農民利益不受損”。此后，國務院常務會議下發(fā)有關工作安排，開展土地管理制度改革試點，試點工作擬于2017年結束。

　　中央農村工作領導小組副組長陳錫文曾公開表示，中國農地改革的基本方針即“明晰所有權，穩(wěn)定承包權，放活經營權”，在這個基礎上不斷推進土地合理的流轉和適度規(guī)模經營的發(fā)展，創(chuàng)新農業(yè)經營主體。

　　作為保證土地經營權有序流轉的基礎性工作，中國土地承包經營權確權登記頒證試點也將在2015年進一步擴大，再選擇8個至10個省份開展整省試點，其他省份每個地市選擇一個縣開展整縣試點，覆蓋面積達到5億畝左右。這意味著全國四分之一的農地承包經營權明年有望獲得確權頒證，未來土地流轉將更加順暢。

　　根據中國土地勘測規(guī)劃院去年底發(fā)布的《2014年中國土地政策藍皮書》預計，2015年中國將繼續(xù)深入推進土地出讓制度改革，推廣形式多樣的出讓方式，繼續(xù)探索共有產權房用地的供應、管理和退出機制，調整不同用地供應結構，保持土地市場穩(wěn)定，實行針對性的土地供應和出讓政策，促進土地資源合理配置和有效利用。預計，這些也將納入今年兩會討論的范疇。

　　而如何進一步落實各項耕地保護措施、推進土地節(jié)約集約利用預計也將成為兩會委員代表們討論的話題。上述《藍皮書》預計，2015年中國將會繼續(xù)加大永久基本農田劃定、保護和建設的力度；探索建立經濟補償與激勵機制，充分調動基層政府和農民集體保護耕地和永久基本農田的主動性、自覺性；進一步完善耕地占補平衡制度。