韓長賦：再談“三權”分置

　　的十九大報告強調，完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習近平總書記“三農(nóng)”思想重要組成。從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產(chǎn)力發(fā)展、順應農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農(nóng)村土地制度的與時俱進——

　　資料圖

　　習近平總書記指出，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關系。2016年，習近平總書記主持中央深改小組會議，審定下發(fā)《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》。黨的十九大報告進一步強調，要完善承包地“三權”分置制度。土地“三權”分置，是繼家庭承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習近平“三農(nóng)”思想重要組成。

　　一、“三權”分置具有豐富的創(chuàng)新內涵

　　“三權”分置的演變歷程，符合生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。人民公社時期，農(nóng)村集體土地所有權和經(jīng)營權“兩權”合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放以后，農(nóng)村土地集體所有權和農(nóng)戶承包經(jīng)營權“兩權”分離，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營。黨的十八大以來，將土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實行“三權”分置，這是農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新。

　　一是統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的問題。土地制度是國家的基礎性制度，在土地問題上要有歷史耐心。從“兩權”分離到“三權”分置，以穩(wěn)定為基礎，以放活為目標，堅持了土地集體所有權，穩(wěn)定了農(nóng)戶承包權，放活了土地經(jīng)營權，促進農(nóng)村資源要素合理配置，推動多種形式的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，進一步解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力?？傆腥苏J為，一家一戶搞不了現(xiàn)代化，要把承包地收回來，實行集體經(jīng)營。但回到集體統(tǒng)一經(jīng)營，這條路早已證明是走不通的。“三權”分置創(chuàng)造性地處理了變與不變的關系，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎性地位、土地承包關系的不變，來適應土地作為生產(chǎn)要素的流動、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的多樣化，順應了農(nóng)民想保留承包權、又想流轉經(jīng)營權的意愿，既沒有回到人民公社歸大堆的老路，也沒有否定家庭承包經(jīng)營的基礎性地位，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化發(fā)展，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。

　　二是統(tǒng)籌解決了公平與效率的問題。土地是財富之母。“兩權”分離實行農(nóng)戶平均承包土地，保障每個農(nóng)村人口基本生存發(fā)展權利，解決了十幾億人口的溫飽問題。但在土地分包過程中，不少地方實行水旱、肥瘦、遠近搭配，導致承包土地細碎化，全國戶均耕地7.5畝、5.7塊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升。“三權”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過土地經(jīng)營權的流轉，促進經(jīng)營權的協(xié)商交換、土地整理，實現(xiàn)小塊變大塊、連片經(jīng)營；通過經(jīng)營權的流轉、托管等，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率、資源利用率。

　　三是統(tǒng)籌解決了封閉與開放的問題。我國農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村經(jīng)濟組織內部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格承包土地。在“兩權”分離制度下，土地承包經(jīng)營權在一起，誰承包誰經(jīng)營，承包者就是經(jīng)營者，承包經(jīng)營權具有一定的封閉性、排他性。“三權”分置后，實現(xiàn)了承包權和經(jīng)營權分離，承包權是成員權，在集體經(jīng)濟組織內封閉運行，保障了集體經(jīng)濟成員的合法權益；經(jīng)營權是用益物權，具有開放性、社會性。這樣一來，農(nóng)村土地可以由本村人經(jīng)營，可以將經(jīng)營權流轉給外村人，也可以流轉給城里人，實現(xiàn)了土地資源在更大范圍內優(yōu)化配置。

　　四是統(tǒng)籌解決了外出務工與“誰來種地”的問題。近年來，隨著大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉移就業(yè)，農(nóng)村青壯年勞動力大幅減少，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)降低，農(nóng)業(yè)勞動力兼業(yè)化、老齡化、婦女化問題突出。“三權”分置推動了土地經(jīng)營權流轉，全國2.3億農(nóng)戶中流轉土地的超過了7000萬戶，比例近30%，促進了農(nóng)村分工分業(yè)。外出務工農(nóng)民安心進城，新型職業(yè)農(nóng)民茁壯成長，農(nóng)民務工務農(nóng)各得其所，新型經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展，解決了農(nóng)村“誰來種地”的問題。目前全國各類新型經(jīng)營主體達到270萬家，新型職業(yè)農(nóng)民超過1200萬人，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍和領頭羊。

　　五是統(tǒng)籌解決了家庭承包與規(guī)模經(jīng)營的問題。長期以來，我國農(nóng)民“家家包地、戶戶種田”，千家萬戶的小規(guī)模分散經(jīng)營，難以適應千變萬化的大市場，也難以容納現(xiàn)代技術裝備，家庭經(jīng)營效益也難以提高。“三權”分置放活了土地經(jīng)營權，土地向種田能手、種養(yǎng)大戶集中，小規(guī)模分散經(jīng)營在減少，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營在發(fā)展，日益成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的引領力量。目前，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉面積達到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經(jīng)營耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶超過350萬戶，農(nóng)民合作社達到190萬個。近年來，隨著土地流轉、土地入股、土地托管等多種形式規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機械化加快推進，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平超過65%。

　　二、“三權”分置是充滿政治智慧的制度安排

　　從“兩權”分離到“三權”分置，是適應生產(chǎn)力發(fā)展、順應農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實際、繼往開來的制度變革，是改革開放以來農(nóng)村土地制度的與時俱進。

　　(一)“三權”分置為合理配置土地資源提供了制度保障。在“三權”分置的制度安排下，進城務工的農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的承包權，可以放心流轉出土地經(jīng)營權；想種地、多種地的農(nóng)戶，可以多種渠道流轉進土地經(jīng)營權，擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。“三權”分置實現(xiàn)了村組集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對土地權利的共享，土地所有者、承包者和經(jīng)營者各有所得、無有所失，集體土地作為要素在生產(chǎn)經(jīng)營中實現(xiàn)流動，流出土地經(jīng)營權的農(nóng)戶增加財產(chǎn)性收入，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實現(xiàn)規(guī)模收益，達到了**大公約數(shù)效果。

　　(二)“三權”分置為增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力創(chuàng)新了制度供給。當年土地家庭承包，實行“兩權”分離，這個制度供給打破了大鍋飯，極大地調動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解決了出工不出力、種地不打糧的問題，一舉解決了溫飽問題。“三權”分置作為農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新，實際也是新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一次帶有全局性的制度供給，必將再一次釋放出巨大的改革紅利。土地經(jīng)營權流轉，提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益；經(jīng)營權托管，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)；經(jīng)營權互換，實現(xiàn)了土地集中連片種植；經(jīng)營權抵押，解決了新型經(jīng)營主體融資問題。經(jīng)營權的放活，還為多元主體投資農(nóng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新開辟了空間，推動資金、人才、技術等要素加快向農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚?，F(xiàn)在，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力空前迸發(fā)，“三權”分置正在為農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展提供新的動力源泉。

　　(三)“三權”分置為推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來了制度績效。“三權”分置是對“兩權”分離的繼承和發(fā)展，創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，豐富了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的內涵，使我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度煥發(fā)出新的生機和活力。“三權”分置促進農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置，推動發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，催生了家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種類型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟了新路徑。“三權”分置使中國的土地制度更好對接農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，現(xiàn)代技術、裝備、管理、金融、人才等可以更好融入農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品市場化。“三權”分置植根中國大地，富有中國特色，也為世界上人多地少國家的土地制度創(chuàng)新提供了“中國方案”。

　　三、“三權”分置的意義還在于既解決了農(nóng)業(yè)問題，又解決了農(nóng)民問題

　　人多地少是中國的國情，人多主要是農(nóng)民多，這決定了小農(nóng)戶將長期存在。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，不是農(nóng)業(yè)問題。如果單純講農(nóng)業(yè)問題，土地歸大堆、人為壘大戶、培育“大地主”，地讓工商資本來種，農(nóng)業(yè)問題也可以解決，農(nóng)業(yè)的規(guī)模、效益、現(xiàn)代手段也可以提高，但會導致大量農(nóng)民失地失業(yè)失權，成為農(nóng)村貧民或城市貧民。土地承包關系變動也會引起農(nóng)村社會不穩(wěn)定，進而動搖黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。我們不能解決了農(nóng)業(yè)問題，惡化了農(nóng)民問題，要把農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題放在一起統(tǒng)籌考慮，不能顧此失彼，防止出現(xiàn)“拉美陷阱”。

　　“三權”分置為統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題找到了新路徑。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員，是土地所有者的一分子。通過土地確權登記頒證，“確實權、頒鐵證”，農(nóng)戶擁有穩(wěn)定的承包權，可以進退有據(jù)，合法權益得到保護；通過經(jīng)營權出租、入股、托管等，農(nóng)戶可以獲得穩(wěn)定的財產(chǎn)性收益。土地經(jīng)營權流動起來，可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展新型經(jīng)營主體，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)民“兩道題目”一起解?？梢哉f，“三權”分置制度安排，給家庭承包經(jīng)營制度增添了活力，保障了普通小農(nóng)戶的權益和生計；也為小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接找到了新路子，開辟了符合我國國情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場化道路。

　　顯然，“三權”分置作為一種長遠制度安排，其前提是農(nóng)村土地承包關系長久穩(wěn)定不變，基礎還是農(nóng)村集體土地所有權不變，土地家庭承包不變。習近平總書記講，這是農(nóng)村土地經(jīng)營制度的根和魂。所以，要搞土地確權登記，把集體所有權固定下來，把農(nóng)戶承包權穩(wěn)定下來，在此基礎上實行“三權”分置，由此推進中國特色農(nóng)村土地制度再次創(chuàng)新、更加完善。

　　當然，“三權”分置并沒有窮盡中國土地制度創(chuàng)新，也不可能要求一項制度創(chuàng)新解決未來遇到的所有問題?，F(xiàn)在，“三權”分置的制度框架已經(jīng)建立，也需要不斷完善和發(fā)展，包括需要深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包土地、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系；研究賦予經(jīng)營權享有抵押、擔保、入股等用益物權權能，為經(jīng)營者提供長期穩(wěn)定的經(jīng)營預期；研究探索土地承包權退出的有效辦法和途徑，引導舉家進城的承包戶自愿有償退出承包權，等等。這是改革的必然，也是改革的生命力。(作者系農(nóng)業(yè)部部長)